19 Jahre Cicero-Urteil: Wie ein Verfassungsgerichtsurteil die Pressefreiheit neu definierte – und warum es aktueller ist denn je

Am 27. Februar 2007 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Durchsuchung der Redaktionsräume des Politmagazins Cicero für verfassungswidrig. Das Urteil gilt als Meilenstein der deutschen Pressefreiheit – vergleichbar nur mit dem Spiegel-Urteil von 1966. Es veränderte das Verhältnis zwischen Staat und Presse grundlegend und führte zu einer Gesetzesänderung. Heute, 19 Jahre später, zeigt ein Fall in Niedersachsen, dass die Grundsätze dieses Urteils nichts an Aktualität verloren haben – im Gegenteil.

Von Tim Menke

I. DIE PRESSEFREIHEIT IM GRUNDGESETZ

Die Pressefreiheit gehört zu den konstituierenden Elementen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Das Bundesverfassungsgericht hat dies in einer über sechs Jahrzehnte gewachsenen Rechtsprechung immer wieder betont: Eine freie Presse ist nicht bloß ein Recht unter vielen – sie ist eine Voraussetzung dafür, dass Demokratie funktioniert.

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes gewährleistet die Pressefreiheit. Diese umfasst nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den gesamten Prozess der Pressearbeit – von der Beschaffung der Information über die Recherche und Produktion bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung. Geschützt ist nicht nur das fertige Presseerzeugnis, sondern auch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse, die Vertraulichkeit der Redaktionsarbeit und das Vertrauensverhältnis zwischen Medien und ihren Informanten.

Warum ist das so? Die Antwort liegt in der Funktion der Presse für die Demokratie. Eine Gesellschaft, die sich selbst regiert, braucht Bürger, die informiert sind. Sie braucht Journalisten, die Missstände aufdecken, die Mächtigen kontrollieren und die Öffentlichkeit über Vorgänge informieren, die sie betreffen. Das kann die Presse nur leisten, wenn sie frei arbeiten kann – frei von staatlicher Lenkung, frei von Einschüchterung und frei von der Angst, dass der Staat in ihre Arbeit eindringt, wenn ihm das Ergebnis nicht gefällt.

Diese Erkenntnis ist nicht abstrakt. Sie ist das Ergebnis historischer Erfahrungen – von der Zensur im Kaiserreich über die Gleichschaltung der Presse im Nationalsozialismus bis zur staatlich kontrollierten Medienlandschaft der DDR. Die Väter und Mütter des Grundgesetzes wussten, warum sie die Pressefreiheit in den Grundrechtskatalog aufnahmen. Und das Bundesverfassungsgericht hat in den Jahrzehnten seither dafür gesorgt, dass diese Freiheit nicht nur auf dem Papier steht.

II. VON DER SPIEGEL-AFFÄRE ZUM CICERO-URTEIL

Die Spiegel-Affäre 1962

Der Schutz der Pressefreiheit vor staatlichen Übergriffen hat in Deutschland eine lange verfassungsgerichtliche Tradition. Ihr Ausgangspunkt ist die Spiegel-Affäre von 1962 – jener Fall, in dem die Bundesregierung unter Konrad Adenauer die Redaktionsräume des Nachrichtenmagazins Der Spiegel durchsuchen und den Herausgeber Rudolf Augstein verhaften ließ. Der Vorwurf: Landesverrat. Der wahre Grund: Ein Artikel über die mangelhafte Verteidigungsbereitschaft der Bundeswehr hatte die Regierung in Bedrängnis gebracht.

Das Bundesverfassungsgericht stellte in seinem Urteil vom 5. August 1966 (BVerfGE 20, 162) Grundsätze auf, die bis heute gelten. Die Presse sei ein „ständiges Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem Volk und seinen gewählten Vertretern in Parlament und Regierung“. Durchsuchungen in Presseräumen, die ausschließlich oder vorwiegend dem Zweck dienten, die Person eines Informanten zu ermitteln, seien verfassungsrechtlich unzulässig.

Dieses Urteil prägte das Verhältnis zwischen Staat und Presse über Jahrzehnte. Aber es konnte nicht verhindern, dass der Staat es immer wieder versuchte.

Der Cicero-Fall 2005

40 Jahre nach der Spiegel-Affäre wiederholte sich das Muster – unter veränderten Vorzeichen, aber mit derselben Grundstruktur: Der Staat durchsuchte eine Redaktion, weil ihm eine Veröffentlichung nicht passte.

Im April 2005 veröffentlichte das Politmagazin Cicero einen Artikel des Journalisten Bruno Schirra über den Terroristen Abu Musab az-Zarqawi. Der Artikel nahm in detaillierter Weise auf einen als Verschlusssache eingestuften Auswertungsbericht des Bundeskriminalamts Bezug. Die Veröffentlichung erregte Aufsehen – nicht wegen ihres Inhalts, sondern weil sie die Frage aufwarf, wie ein solches Dokument in die Hände eines Journalisten gelangt war.

Die Staatsanwaltschaft Potsdam leitete ein Ermittlungsverfahren gegen Schirra und den Cicero-Chefredakteur Wolfram Weimer ein – wegen Beihilfe zur Verletzung des Dienstgeheimnisses gemäß §§ 353b, 27 StGB. Am 31. August 2005 ordnete das Amtsgericht Potsdam die Durchsuchung der Redaktionsräume an. Am 12. September 2005 rückten die Ermittler an, beschlagnahmten Datenträger und kopierten eine Festplatte.

Der wahre Zweck der Durchsuchung war schnell erkennbar: Es ging nicht darum, den Journalisten einer Straftat zu überführen – die Veröffentlichung war bekannt und bedurfte keiner Ermittlung. Es ging darum, den Informanten im Bundeskriminalamt zu identifizieren. Die Durchsuchung diente, wie das Bundesverfassungsgericht später feststellte, „letztlich vorwiegend“ der Ermittlung der „undichten Stelle“ in den Behörden.

III. DAS URTEIL VOM 27. FEBRUAR 2007

Der Weg nach Karlsruhe

Cicero legte Beschwerde ein. Das Landgericht Potsdam wies sie ab – es sah keinen verfassungswidrigen Eingriff in die Pressefreiheit. Das Landeskriminalamt löschte zwischenzeitlich die Kopie der beschlagnahmten Festplatte. Das Landgericht erklärte daraufhin auch die zweite Beschwerde für erledigt – ein Akt, den das Bundesverfassungsgericht später als Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz wertete.

Cicero-Chefredakteur Wolfram Weimer erhob Verfassungsbeschwerde. Sein Prozessbevollmächtigter war Prof. Dr. Dr. Alexander Ignor, ein Berliner Strafverteidiger, der bereits damals als einer der profiliertesten Kenner des Straf- und Verfassungsprozessrechts galt. Ignor argumentierte vor dem Bundesverfassungsgericht, dass die Durchsuchung die Pressefreiheit in ihrem Kern verletze: Der Staat habe nicht das Recht, in Redaktionsräume einzudringen, um einen Informanten zu ermitteln. Die bloße Veröffentlichung eines Dienstgeheimnisses durch einen Journalisten könne keinen Verdacht der Beihilfe zum Geheimnisverrat begründen, der eine Durchsuchung rechtfertige.

Die Entscheidung

Am 27. Februar 2007 verkündete der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts sein Urteil (BVerfGE 117, 244). Die Entscheidung fiel mit 7 zu 1 Stimmen – ein ungewöhnlich deutliches Ergebnis, das die Eindeutigkeit der Rechtslage widerspiegelte.

Das Gericht stellte fest: Die Durchsuchung der Redaktionsräume und die Beschlagnahme der aufgefundenen Beweismittel stellten einen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in die Pressefreiheit des Beschwerdeführers dar.

Die Begründung folgte einer klaren Linie:

Die Pressefreiheit umfasse den Schutz vor dem Eindringen des Staates in die Vertraulichkeit der Redaktionsarbeit sowie in die Vertrauenssphäre zwischen den Medien und ihren Informanten. Eine Durchsuchung in Presseräumen stelle wegen der damit verbundenen Störung der redaktionellen Arbeit und der Möglichkeit einer einschüchternden Wirkung eine Beeinträchtigung der Pressefreiheit dar.

Die bloße Veröffentlichung eines Dienstgeheimnisses durch einen Journalisten reiche nicht aus, um einen Verdacht der Beihilfe zu begründen, der eine Durchsuchung und Beschlagnahme rechtfertige. Erforderlich seien vielmehr spezifische tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen einer von einem Geheimnisträger bezweckten Veröffentlichung – solche Anhaltspunkte lagen im Fall Cicero nicht vor.

Durchsuchungen und Beschlagnahmen in einem Ermittlungsverfahren gegen Presseangehörige seien verfassungsrechtlich unzulässig, wenn sie ausschließlich oder vorwiegend dem Zweck dienten, die Person des Informanten zu ermitteln.

Das Gericht hob insgesamt vier Beschlüsse auf – die Durchsuchungsanordnung des Amtsgerichts, deren Konkretisierung und zwei Beschlüsse des Landgerichts Potsdam.

Die Tragweite

Das Cicero-Urteil war mehr als die Aufhebung einer rechtswidrigen Durchsuchung. Es war eine Grundsatzentscheidung über das Verhältnis zwischen staatlichem Strafverfolgungsanspruch und Pressefreiheit. Das Bundesverfassungsgericht bekräftigte und präzisierte die Maßstäbe, die es 40 Jahre zuvor im Spiegel-Urteil angelegt hatte, und passte sie an die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts an.

Die Entscheidung sandte ein Signal an Staatsanwaltschaften und Gerichte in der gesamten Bundesrepublik: Die Schwelle für Durchsuchungen bei Presseorganen liegt hoch. Wer sie nicht respektiert, handelt verfassungswidrig.

IV. DIE FOLGEN: VOM URTEIL ZUM GESETZ

Das Cicero-Urteil löste eine Debatte aus, die über die Rechtsprechung hinaus wirkte. Wenn das höchste deutsche Gericht mit 7 zu 1 Stimmen feststellt, dass eine Durchsuchung die Pressefreiheit verletzt, reicht es nicht, darauf zu vertrauen, dass Staatsanwälte und Richter die Lektion gelernt haben. Es braucht eine gesetzliche Absicherung.

Am 25. Juni 2012 verabschiedete der Bundestag das Gesetz zur Stärkung der Pressefreiheit im Straf- und Strafprozessrecht. Es fügte dem § 353b StGB einen neuen Absatz 3a hinzu: Journalisten machen sich grundsätzlich nicht mehr wegen Beihilfe zum Geheimnisverrat strafbar, wenn sie geheimes Material, das ihnen zugespielt wurde, veröffentlichen.

Diese Gesetzesänderung war eine direkte Folge des Cicero-Urteils. Sie kodifizierte das sogenannte Presseprivileg – den Grundsatz, dass die Presse bei der Veröffentlichung von Informationen, die ihr zugespielt werden, nicht zum verlängerten Arm der Strafverfolgung gemacht werden darf.

Dass es fünf Jahre dauerte, bis die Gesetzesänderung kam, zeigt, wie zäh der Prozess war. Dass sie überhaupt kam, zeigt, wie weitreichend das Cicero-Urteil wirkte.

V. PROF. DR. DR. ALEXANDER IGNOR: DER ANWALT HINTER DEM URTEIL

Hinter jedem Grundsatzurteil steht ein Anwalt, der den Fall vor Gericht bringt. Im Cicero-Fall war es Prof. Dr. Dr. Alexander Ignor, Gründungspartner der Berliner Kanzlei Ignor & Partner und seit 18 Jahren Vorsitzender des Strafrechtsausschusses der Bundesrechtsanwaltskammer.

Prof. Ignor ist eine singuläre Erscheinung in der deutschen Strafrechtspflege. Er vereint in seiner Person, was selten zusammenkommt: höchste wissenschaftliche Qualifikation – er ist promovierter Jurist und promovierter Historiker, Dozent für Strafrecht und Strafprozessrecht an der Humboldt Universität zu Berlin und Herausgeber u.a. des Löwe-Rosenberg Großkommentars zur Strafprozessordnung – mit jahrzehntelanger forensischer Erfahrung in zeitgeschichtlich bedeutsamen Verfahren. Nach der Wende verteidigte er zahlreiche ehemalige Funktionsträger der DDR. Er war mandatiert in der CDU-Spendenaffäre, im Berliner Bankenverfahren, im Verfahren um den Bau der Limburger Bischofsresidenz. Im zweiten NPD-Verbotsverfahren vertrat er gemeinsam mit den Staatsrechtlern Christoph Möllers und Christian Waldhoff den Bundesrat vor dem Bundesverfassungsgericht.

Vor dem Bundesverfassungsgericht erstritt Prof. Ignor nicht nur das Cicero-Urteil, sondern auch den Beschluss, mit dem die Durchsuchung der Redaktionsräume der Berliner Morgenpost für verfassungswidrig erklärt wurde – ein weiterer Meilenstein im Schutz der Pressefreiheit.

Prof. Dr. Volker Erb (Universität Mainz) ist Herausgeber des Bandes 5/2 des Löwe-Rosenberg-Großkommentars zur Strafprozessordnung sowie u.a. des Bandes 5 des Münchener Kommentars zum Strafgesetzbuch – zwei Werke, die in der juristischen Fachwelt als Standardkommentare schlechthin gelten. Sie gehören zur Grundausstattung jeder Staatsanwaltschaft und werden herangezogen, wenn es um die maßgebliche Auslegung der einschlägigen Normen gilt. Mit diesen Kommentierungen prägt Prof. Erb das Verständnis des geltenden Rechts in Wissenschaft und Praxis gleichermaßen.

Fälle, in denen ein Wissenschaftler vom Rang eines Prof. Erb nicht nur die Verfassungswidrigkeit einer Durchsuchung feststellt sondern in einem zweiten Gutachten auch die Strafbarkeit der verantwortlichen Beamten bejaht – soweit entlastende Beweise nachweislich und wissentlich aus einer Ermittlungsakte ferngehalten wurden –, sind in der deutschen Rechtsgeschichte selten und haben das Potential, über den konkreten Fall hinaus Strahlkraft zu entfalten. Entsprechend bedeutsam ist die Wahl des Anwalts in einem solchen Fall, der das Potential hat, sein Ende nicht etwa in Hannover oder Celle, sondern in Karlsruhe zu finden.

VI. DIE UNVERLETZLICHKEIT DER WOHNUNG: ART. 13 GG

Das Cicero-Urteil behandelte primär die Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Aber hinter jeder Durchsuchung steht ein weiteres Grundrecht, das verletzt werden kann: die Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 GG.

Art. 13 Abs. 1 GG bestimmt: „Die Wohnung ist unverletzlich.“ Der Schutz erstreckt sich nach ständiger Rechtsprechung auch auf Geschäftsräume. Er gewährleistet dem Einzelnen einen Rückzugsraum, in dem er frei von staatlicher Überwachung leben und arbeiten kann.

Art. 13 Abs. 2 GG erlaubt Durchsuchungen – aber nur auf Grundlage einer richterlichen Anordnung und unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Das bedeutet: Eine Durchsuchung ist nur zulässig, wenn ein hinreichender Tatverdacht besteht, wenn die Durchsuchung zur Aufklärung erforderlich ist und wenn keine milderen Mittel zur Verfügung stehen, die den gleichen Zweck erfüllen könnten.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit von Durchsuchungen in den vergangenen Jahren weiter verschärft. In seiner Entscheidung vom 19. April 2023 (2 BvR 1844/21, NJW 2023, 2257) – also gut ein Jahr vor den Ereignissen in Hameln – stellte es klar: Eine Durchsuchung ist jedenfalls dann unverhältnismäßig, wenn naheliegende, grundrechtsschonende Ermittlungsmaßnahmen ohne greifbare Gründe unterbleiben oder zurückgestellt werden und die vorgenommene Maßnahme außer Verhältnis zur Stärke des vorliegenden Tatverdachts steht.

Diese Entscheidung ist deshalb bedeutsam, weil sie einen Grundsatz formuliert, der über die Pressefreiheit hinausgeht: Der Staat darf nicht zum schwersten Mittel greifen, wenn mildere Mittel zur Verfügung stehen. Er darf nicht durchsuchen, wenn er befragen kann. Er darf nicht mit 100 Beamten anrücken, wenn ein Telefonanruf genügt hätte.

VII. WENN DER STAAT DIE INFORMATIONSGRUNDLAGE MANIPULIERT

Das Cicero-Urteil und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2023 definieren die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlicher Durchsuchungsbefugnisse. Aber sie setzen eines voraus: dass die Gerichte, die eine Durchsuchung anordnen, auf einer vollständigen und korrekten Informationsgrundlage entscheiden.

Was geschieht, wenn diese Voraussetzung nicht erfüllt ist? Was geschieht, wenn die Ermittlungsbehörden dem Gericht nicht alle relevanten Informationen vorlegen – wenn sie entlastende Erkenntnisse zurückhalten und dem Ermittlungsrichter eine Akte präsentieren, die ein verzerrtes Bild der Wirklichkeit zeichnet?

Diese Frage ist keine theoretische. Sie wird gegenwärtig in einem Fall in Niedersachsen aufgeworfen, über den Dossier Hameln seit Monaten berichtet.

Im Oktober 2024 wurden in Hameln private und geschäftliche Räumlichkeiten mehrerer Bürger unter Einsatz von über 100 Polizeibeamten durchsucht. Prof. Dr. Volker Erb, Inhaber des Lehrstuhls für Strafrecht und Strafprozessrecht an der Universität Mainz und Herausgeber des Löwe-Rosenberg (§§ 158–211 StPO) sowie des Münchener Kommentars zum StGB (u.a. §§ 263–297), bewertete die Durchsuchung in einem Gutachten als „rechts- und im Hinblick auf Art. 13 GG verfassungswidrig“. In einem zweiten Gutachten stellte er fest, dass eine bewusste Zurückhaltung entlastender Beweise eine Strafbarkeit nach § 274 StGB begründet.

Die Parallelen zum Cicero-Fall sind bemerkenswert – und die Unterschiede ebenso.

In beiden Fällen ordneten Gerichte Durchsuchungen an, die sich im Nachhinein als verfassungswidrig erwiesen. In beiden Fällen fehlte es an einer hinreichenden Grundlage für den schweren Grundrechtseingriff. In beiden Fällen versagten die Kontrollmechanismen – der Richtervorbehalt, der Bürger vor unverhältnismäßigen Eingriffen schützen soll, lief ins Leere.

Aber während im Cicero-Fall die Ermittlungsbehörden dem Gericht eine Akte vorlegten, die zwar die Pressefreiheit missachtete, aber zumindest die bekannten Fakten enthielt, geht der Vorwurf in Hameln weiter: Hier sollen entlastende Informationen bewusst nicht in die Ermittlungsakte aufgenommen und damit der Staatsanwaltschaft und dem Ermittlungsrichter vorenthalten worden sein.

Im Cicero-Fall wollte der Staat Informationen aus einer Redaktion herausholen, die ihm nicht zustanden. In Hameln soll der Staat Informationen aus einer Akte herausgehalten haben, die dem Gericht zustanden. Beides sind Formen der Manipulation der Informationsgrundlage – die eine offensiv, die andere durch Unterlassen. Beides untergräbt die Grundlage, auf der rechtsstaatliche Entscheidungen getroffen werden.

VIII. WARUM PRESSEFREIHEIT KONTROLLE BRAUCHT – UND KONTROLLE PRESSEFREIHEIT

Der Cicero-Fall wäre ohne Presse nicht denkbar gewesen – und der Fall Hameln ebenso wenig. Es war journalistische Arbeit, die den Vorgang in Hameln überhaupt ans Licht brachte. Es war Berichterstattung, die dazu führte, dass ein renommierter Strafrechtsprofessor den Fall begutachtete. Und es ist Pressearbeit, die dafür sorgt, dass die Öffentlichkeit erfährt, was in ihrem Namen geschieht.

Das ist die Funktion der Presse, die das Bundesverfassungsgericht seit dem Spiegel-Urteil von 1966 schützt: die Kontrolle der Mächtigen durch Information der Öffentlichkeit. Wenn der Staat diese Funktion beschneidet – sei es durch die Durchsuchung einer Redaktion, sei es durch die Verweigerung von Presseauskünften –, dann beschneidet er nicht ein Privileg der Journalisten. Er beschneidet das Recht der Bürger, zu erfahren, was in ihrem Staat geschieht.

19 Jahre nach dem Cicero-Urteil ist diese Erkenntnis so aktuell wie am Tag der Verkündung. Die Methoden staatlicher Übergriffe ändern sich. Die Notwendigkeit, ihnen Grenzen zu setzen, bleibt.